随着财政体制改革的不断推进，运用绩效管理推动政府提高效能已是必然趋势。预算绩效管理是强调以支出效果为导向的预算管理模式，是政府绩效管理的重要组成部分。2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“构建全方位预算绩效管理格局”的要求，其中多次提及引入第三方机构参与预算绩效工作的必要性。

    借着这个东风，我们捷宏普勤事务所今年也陆续承接了几项行政事业单位预算绩效管理评价工作，笔者通过参与的项目和大家分享一下中介机构如何通过项目预算绩效评估这个切入点，结合单位内控机制去介入单位预算绩效管理全过程，以达到助力行政事业单位提升绩效管理工作的目标。

 

一、行政事业单位预算绩效管理中存在的共性问题

1、预算重申请，轻执行，缺乏内部监督机制

    行政事业单位普遍存在重视预算申请、轻视预算执行的问题。在前期预算申请环节，对项目未进行深入研究论证，仅仅是为了取得更多的项目资金而夸大申报。业务部门存在预算编制准确性不高、编制数据依据不充分、估算笼统等问题。

    在预算执行环节，执行过程进度缓慢，缺乏计划性和节点控制，导致期末预算资金结余量大，造成项目执行进度与预算执行进度分离的现象。还有部分单位年终为完成预算支出，突击用钱，个别单位甚至存在“以拨代支”现象。

    在预算执行过程中由于主体责任不明、管理制度不完善、内部流程不顺畅等原因影响工作进度。由于项目执行过程中未建立有效监督机制，往往到年终评价时才发现问题。对预算执行结果也没有考核管理办法和问责机制，导致预算执行落实不到位。

2、绩效管理制度不完善，缺乏绩效评估经验

    绩效管理未建立制度或制度空泛，缺乏有效的硬约束条款。预算编制业务部门缺乏对项目计划、预计工作量、市场价格、预期效果等基础材料的搜集、调研等依据，预算编制时未同时建立本单位预算绩效管理目标和评价标准。项目未达到计划进度或预期效果不佳，无法达到既定绩效目标时，单位缺乏对预算执行进度和质量的跟踪检查，预算出现重大偏差往往归咎于资金下达时间晚，受审批程序影响等外在因素。

    部分单位的绩效评估工作交由财务人员完成，财务人员受专业知识限制或不熟悉具体项目实施流程往往对绩效评估力不从心。

    以上种种均会导致预算绩效评估工作流于形式，更妄论对于评价结果的运用了。

 

二、第三方中介机构助力绩效管理

    绩效管理中第三方中介机构可以参与到项目的事前绩效评估、事中执行跟踪、事后绩效评价和结果应用结合的整个过程。因此，要求第三方机构能够提供长期多环节的持续性服务。以单位项目绩效管理为例，第三方机构可以提供以下服务：

1、预算编制阶段的重点是完善项目库管理，建立事前绩效评估机制进而设立合理适当的绩效目标。

    行政事业单位根据其特定管理职能，财政专项资金的拨入具有种类多及持续性等特点。因此可建立项目库管理，将未来3-5年的规划事项按照轻重缓急、预算资金充裕程度等要素进行筛选，避免预算的盲目性。同时在编制预算前，要进行科学的可行性调研评估，降低项目的不可操作性因素及执行过程中的风险等。具体项目还应结合单位实际情况设置项目绩效目标，将绩效目标作为预算安排的前置条件。

    在此阶段第三方机构可以提供事前绩效评估服务，包括项目的可行性研究、成本预测、设立项目绩效目标等内容。对于可能出现的问题和不利因素，在事前及时纠正，避免因预测不准或计划不周造成经济损失或效益不高。

2、预算执行阶段结合内部控制，实施绩效运行的跟踪监控

    整个预算执行过程中涉及到多个环节，关键业务环节、关键业务岗位需符合内部控制要求以保证业务过程的合规性。整个预算执行过程，需对资金运行状况和绩效目标预期实现程度实施监控、分析，查明阻碍进度的原因及早介入纠正。

    在此阶段需要第三方机构的深度介入，既如同内部审计机构一样熟悉单位业务行为，同时又不受内部关系限制，保持相对的独立性及客观性。

3、绩效评价和结果运用

    目前各单位引入第三方机构开展的绩效评估工作多数是在项目执行完毕阶段，但在此阶段，中介单位可能会面对单位对项目并未设立绩效目标，或虽设立但绩效目标不适当等情况。此时需要第三方机构反复与业务部门沟通，重新明确项目的评价对象、范围，在既有现状下建立初期绩效评价模版，以检视项目完成情况为基本目标，避免绩效评估工作开展初期因基础薄弱造成项目人员对绩效评估工作的抵触。

    第三方机构参与项目成果的绩效评估工作，可以帮助单位把工作重心放在对评价结果的应用和决策上，进一步健全绩效评价结果反馈、整改制度，形成绩效管理工作的良性循环。

 

三、绩效工作的难点

1、建立绩效指标库

    绩效指标是绩效评价的核心，缺乏绩效指标将导致无法量化评价项目使用效果。第三方机构应避免走入将合规性当作绩效评价重点工作的误区。

    财政部颁布的相关文件提供了共性指标的参考性框架，各地政府部门、各第三方机构都在积极响应建立指标库，对于第三方机构而言指标库的质量将直接关系到业务的核心竞争力。不同地区、不同发展阶段的经济社会环境，决定了对同一项目的评价缺乏统一标准，因此，第三方机构项目数量累计的速度，指标信息的积累将导致在形成成熟经验和模式的过程中是否能夺得先机，进而成为地区性、行业类预算绩效管理业务的范本及行业标准的制定者。

2、需要突破财务审计人员固有的专业局限

    绩效服务的第三方机构中多以会计师事务所为主，会计师事务所具有丰富的审计实务经验以及累积的大量行业数据，可以运用于不同领域和项目制定指标评价标准，这其中熟悉政府审计业务的会计师事务所在对财政政策的精准把握理解上将更擅长。但必须看到受行业固有局限性限制，在参与到绩效管理工作服务中时需要有提升高度及广度的认知，绩效评价是站在单位层面，对资金使用的经济性、效率性和效益性的评价，既要能发现问题，更要能从宏观及更高层次上提出建议，为行政事业单位的绩效管理工作提供高标准的帮助。