★ 引言 ★
“停车难”是城市治理的共性难题，也是目前比较突出的一个“城市病”。停车设施供给不足问题日益凸显，挤占非机动车道等公共资源，影响交通通行和安全保障，制约了城市品质和管理服务水平的进一步提升。2015年以来，国家密集出台了一系列产业政策鼓励城市停车场建设及运营，停车场建设首次写入当年的政府工作报告。2019年12月，中央经济工作会议明确提出加强城市停车场建设。这些政策着重于明确建设重点、鼓励社会资本积极参与、创新改革投融资模式等方面。鼓励城市公共停车场实行特许经营模式，对解决停车难问题是及时有效的。本文基于笔者在南京市秦淮区以及其他区域的城市公共停车场特许经营模式的咨询服务实践，简要分析了城市公共停车场项目应用特许经营模式的操作要点以及重难点，供政府相关部门及业界同行交流探讨。
一、现有停车场特许经营咨询业绩
二、停车场项目特许经营模式操作要点
1、政策分析
从当前停车设施建设的相关政策来看，停车场项目的政策发力精准，这些为停车场项目采用特许经营模式的落地推广提供了较好的政策环境。
根据办法第六条的规定，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
停车场项目有较强的市场化运营因素，借鉴其他类似项目市场化运营经验，同时可依据项目财务效益测算，一般停车场项目在30年内可以实现项目自平衡，并有一定的盈利，具体设定可需通过测算项目的投入产出、以及收益率设定情况进一步确定。结合我公司的咨询经验，对于一些条件较好的项目，可以特许经营期合作年限为主要标的，以30年为控制上限，将其作为投标报价因素之一。
3、运作方式设置
停车场项目按照类型总体分为存量项目和增量项目。存量项目是指改建、扩建等项目，而增量项目是指新建项目。存量项目建议可采用TOT模式、ROT模式、OM模式等，新建项目多以BOT方式居多。
4、实施流程
根据办法规定，特许经营项目一般由本级人民政府发起，授权有关职能部门或事业单位作为项目实施机构。实施机构会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保等有关部门对实施方案进行审查。实施机构综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，通过合法采购流程选择社会投资人。实施机构应当与依法选定的社会投资人签订相关协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的社会投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
图1 特许经营项目实施流程图
5、回报机制
停车场项目为经营性项目，提供的公共产品是具有营业收入的停车设施，资产本身具有一定的经营收益，并且在一定时期内能够回收项目投资，其回报机制为“使用者付费”。使用者付费来源应包括但不限于停车场停车费收入、洗车费收入、快修费收入、广告费收入以及其他增值服务等合法经营收入。
实际操作过程中，停车费收费标准的定价应当遵循服务公众需求和民生福利、公法和私法双重规制的原则，应受城市建设规划、交通控制规划的制约，同时价格机制上也应考虑不同类型和不同地段的特点，合理确定定价模式。一方面要确保社会投资人合理盈利，确定合理的调价机制；另一方面也要防止暴利，对项目公司过高收益设置有效的防暴利机制，确保盈利不暴利。
6、项目合作范围界定
停车场特许经营项目合作范围界定主要是停车场设施投资、建设、运营范围的界定。在方案阶段，一般来说，项目建设地点、建设范围、建设规模往往不能最终确定。即便确定，最终停车场方案设计还须经规划部门、市政园林部门、消防部门及其他相关部门审查后方能实施。因此，在编制方案时，对不能确定项目合作范围的，需要约定政府方与中标人对停车设施的主导权。
实际操作过程中，一般建议约定政府方对停车设施的具体选址具有决定权，中标人可通过调研后对公共停车场选址提出优化建议。项目实施过程中政府方负责提供具备实施条件的地块，中标人按照政府方停车场规划要求和布点方案，分步实施单个停车子项目。
7、风险分配
在特许经营期中，可能存在一系列风险，需要采取相应的防控措施，尽量将风险降到最低。对于因风险造成的损失，还需要在政府和社会投资人间合理分配项目风险。初步确定停车场特许经营项目各实施阶段风险分配方式建议如下表所示。
8、主要招标条件的设置
停车场特许经营项目的评标因素可以从投标人综合实力、技术方案、商务报价三部分考虑。投标人综合实力可以从企业财务状况、相关专利技术、类似业绩、管理团队、企业荣誉等方面设置；技术方案主要从投融资方案、建设施工管理方案、运营维护方案、智能化系统、移交方案等方面进行设置；商务报价的因素要结合项目具体情况设置，如果项目涉及可行性缺口补助，建议可以考虑将缺口补贴额、内部收益率、单个车位缺口补贴额、运营成本等因素指标作为报价因素；如果项目不涉及可行性缺口补助，可以考虑将项目特许经营期、租金优惠等因素作为报价因素。
9、实践中遇到的问题及处理
（1）投资规模
单个停车场项目投资规模较小，对社会资本的吸引力不足，落地较为困难。
建议：区域停车场项目进行整体打包，做大投资总量。
（2）项目运营
停车场项目对后期运营具有较高要求，从目前业内参与情况来看，运营机构在项目前期介入不够，后期运营绩效存在一定风险。
建议：重视项目前期规划，将停车场的规划建设纳入城市整体规划当中，从源头打好项目运营基础；运营机构及早介入，提高项目前期存在感，对项目的早期规划、建设，结合自身技术、经验提出较好的建议和方案。
（3）资源补偿
对于一些无可行性缺口补助的项目来说，大部分社会投资人均提出希望政府能够配套资源补偿，但各企业单位提出诉求却不限于此，其提出的补偿方式包括但不限于路边泊位补偿、集中商业设施的补偿、停车泊位建设补偿，甚至还有企业提出希望政府支持周边土地开发和最低收费收入保底等举措。
建议：结合项目具体情况，如经具体测算后其运营收益确实无法覆盖投资，则考虑采用适当的方式进行资源补偿。此外，在运营期内国家或地方出台的有关停车领域的各种有利政策和相关补贴也应考虑在内。
三、停车场特许经营项目落地的核心咨询能力
1、方案编制
编制特许经营项目实施方案是准备阶段最重要的环节，实施方案相当于是项目报审的基础、后续项目采购、项目实施设项目移交的依据。在这个环节要研究清楚整个项目的运作模式、回报机制、定价机制、风险分配、履约方式、项目退出机制以及社会投资人选择方式等。
2、财务评价
项目的财务模型的建立和测算是整个实施方案的核心和重点，精确的测算项目投资、产出对财务模型的形成和数据测算有重要影响。财务测算的主要重点难点在于要准确的计算停车场项目的运营收入、运营成本，并在此基础上测算项目的内部收益率、投资回收期等指标。同时，要考虑特许经营期内相关设备是否需要更新改造，这部分的投资及折旧要合理的进行计算。
3、项目采购
采购是特许经营项目是否能顺利落地的关键环节，需要严格做好市场测试、资格预审、公开招标。其中的多轮市场测试是本轮推行特许经营模式中的创新。
4、项目协议
特许经营协议中至少要包括所提供产品或者服务的数量、质量和标准，投融资期限和方式，收益取得方式，履约担保，风险分担，应急预案和临时接管预案，变更、提前终止及补偿，违约责任，争议解决方式等。特许经营协议是其他补充协议的基础，贯穿政府与社会资本合作的全过程。
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